El legado de Fridtjof Nansen: del 'Pasaporte Nansen' al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo

Campamento de refugiados en Jan Yunis, Gaza (Reuters)

El 23 de septiembre de 2020, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, presentó el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo (2020), un paquete legislativo destinado a ofrecer una respuesta estructural a las deficiencias del sistema migratorio europeo. La propuesta se anunció tras el incendio del campo de refugiados de Moria, en Lesbos, Grecia, que albergaba a más de 13.000 personas en condiciones infrahumanas en septiembre de 2020. Aquel desastre simbolizó el agotamiento del modelo normativo vigente y la urgencia de una reforma integral del mismo.

Desde 2015, con la llegada a Europa de más de un millón y medio de personas refugiadas huidas de los conflictos en Siria, Irak o Afganistán, entre otros, la Unión Europea (UE) se habría visto obligada a gestionar una de las mayores crisis humanitarias de su historia reciente. Esta situación puso de manifiesto las limitaciones estructurales del denominado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, así como la necesidad de una política de asilo verdaderamente común entre Estados miembros. Además, evidenció la ineficacia del Reglamento de Dublín, que asigna la responsabilidad del examen de solicitudes de asilo al primer Estado miembro de entrada, sobrecargando a los países fronterizos del sur y generando con ello desequilibrios entre Estados.

La definición de refugiado recogida en la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 resulta insuficiente para responder a los desplazamientos contemporáneos, motivados también por desastres ambientales y crisis climáticas. En 2023, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estimó que más de 26 millones de personas fueron desplazadas a nivel global solamente por causas naturales, sin acceso a protección internacional efectiva. Esta brecha normativa cuestiona la vigencia del derecho de asilo tal y como se concibió a mediados del siglo XX.

Fridtjof Nansen y el llamado 'Pasaporte Nansen'

Retrato del joven esquiador, explorador y diplomático Fridtjof Nansen (Wired for Adventure)

Fridtjof Nansen (1861–1930) fue un explorador, científico y diplomático noruego, ganador del Premio Nobel de la Paz en 1922 por sus primeros intentos de institucionalizar una respuesta multilateral a las crisis humanitarias europeas de su tiempo. Nombrado en 1922 Alto Comisionado para los Refugiados de la Sociedad de Naciones, Nansen ideó el denominado 'Pasaporte Nansen', un documento de identidad internacional que otorgaba reconocimiento jurídico a las personas apátridas. Este mecanismo fue adoptado inicialmente por 16 países y posteriormente reconocido por más de 50 Estados, beneficiando a unos 450.000 refugiados.

El Pasaporte Nansen simbolizó la transición de una solidaridad moral a una solidaridad jurídica. Supuso, además, el primer precedente de protección internacional desvinculado de la nacionalidad, estableciendo que la dignidad humana es, en sí mismo, un valor supranacional. A pesar de sus limitaciones —dependencia de la voluntad estatal y cobertura restringida—, su innovación fue decisiva para la configuración posterior del derecho internacional de los refugiados.

Nansen defendió una visión universalista del asilo, concebido no como una concesión discrecional de los Estados, sino como una obligación moral y jurídica. Su filosofía inspiró la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y la Convención de Ginebra (1951), las cuales institucionalizaron la protección del refugiado como derecho fundamental del hombre. Su legado constituye, por tanto, la base del sistema contemporáneo de protección internacional de los refugiados.

Ejemplo de un Pasaporte Nansen expedido en Francia en el periodo de entreguerras (Wikimedia Commons)

La política migratoria de la Unión Europea

Pilas de chalecos salvavidas se amontonan en la localidad de Mithimna, al norte del campamento de Lesbos en Grecia (El País)

La construcción de una política migratoria común en Europa ha representado, históricamente, un proceso fragmentado y lleno de tensiones. Desde el Acuerdo de Schengen (1985) y su incorporación al acervo comunitario mediante el Tratado de Ámsterdam (1997), la UE ha intentado conciliar la libre circulación de personas con el control de sus fronteras. Sin embargo, las competencias compartidas y la falta de consenso entre Estados miembros han obstaculizado la elaboración de un sistema justo y solidario en este sentido.

El Reglamento de Dublín (1990) estableció que el primer país de entrada era responsable del examen de las solicitudes de asilo. Este criterio, reiterado en sus sucesivas reformas (Dublín II en 2003 y Dublín III en 2013), generó una sobrecarga en los Estados del sur, como fueron los casos de Grecia, Italia y España. Los intentos de llevar a cabo la reforma de esta norma mediante un sistema de cuotas obligatorias fracasaron ante la oposición del Grupo de Visegrado, consolidando un bloque euroescéptico que defendía la primacía de la soberanía nacional frente a la solidaridad entre Estados europeos.

Es así como el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo (2020) propuso una "solidaridad flexible", permitiendo a los Estados elegir entre acoger refugiados, financiar retornos o proporcionar apoyo técnico a los Estados más expuestos a estos flujos. Pese a su retórica reformista, el Pacto mantiene la lógica de externalización de fronteras observada en acuerdos previos con Turquía (2016) y Libia (2017), priorizando la contención de flujos migratorios sobre la garantía de derechos fundamentales de estos refugiados.

Ucrania, Gaza y los límites del modelo migratorio europeo

Protesta frente a la Eurocámara contra el pacto migratorio de la UE en el año 2024 (elDiario.es)

La invasión rusa de Ucrania en 2022 marcó un punto de inflexión en lo relativo al marco de seguridad migratorio y transfronterizo de la UE, así como respecto a la protección de las personas refugiadas en Europa. En las semanas posteriores al recrudecimiento del conflicto en Ucrania, millones de personas cruzaron las fronteras europeas y, por primera vez, la UE activó la Directiva de Protección Temporal (2001/55/CE), la cual otorgaba residencia inmediata, permiso de trabajo y acceso a servicios sociales a estos refugiados. Esta respuesta, rápida y solidaria, contrastó con la frialdad mostrada hacia otros refugiados procedentes de otros conflictos en Siria, Afganistán o el Sahel, evidenciando una aplicación selectiva del principio de solidaridad hacia los refugiados en función de su país de origen.

No obstante, será la situación de genocidio en Gaza (2023–2026) la que represente quizá el mejor ejemplo de esta doble moral comunitaria en torno a la política de protección internacional de los refugiados, constituyendo además uno de los episodios más cruentos y devastadores a escala humanitaria ocurridos en todo el siglo XXI.

Tras el ataque perpetrado por el grupo terrorista Hamás el 7 de octubre de 2023 en Israel, se desencadenó una ofensiva militar prolongada por parte del ejército israelí que destruyó gran parte de la Franja de Gaza, uno de los territorios ocupados de Palestina. Aunque el análisis del conflicto puede y debe retrotraerse a la creación del Estado de Israel en el año 1948 tras el final de la Segunda Guerra Mundial por parte de las potencias aliadas coloniales - Reino Unido, fundamentalmente -, los bombardeos sistemáticos, la destrucción de hospitales, escuelas y refugios civiles, así como el bloqueo total de suministros esenciales por parte de los Estados Unidos e Israel provocaron una crisis humanitaria sin precedentes. Diversos organismos internacionales, entre ellos Naciones Unidas y la Corte Internacional de Justicia, han advertido del riesgo de genocidio contra el pueblo palestino, documentándose actos de exterminio, desplazamiento forzoso y privación intencional de recursos vitales en estos territorios.

Como consecuencia de ello, más de dos millones de gazatíes se vieron obligados a desplazarse hacia el sur de la Franja o a huir al vecino Egipto, enfrentándose a condiciones de confinamiento extremo. Mientras tanto, la Unión Europea adoptó una postura dividida: algunos Estados, como España e Irlanda, han reclamado insistentemente la aplicación de un alto el fuego y una respuesta humanitaria en Gaza, mientras otros gobiernos como los de Alemania y Austria, respaldaron el derecho de Israel a la autodefensa, sin exigir para ello límites proporcionales en el uso de la fuerza a este último. Esta falta de consenso debilitó la capacidad de acción conjunta y evidenció las contradicciones del discurso europeo sobre la protección comunitaria de los derechos humanos.

Desde la perspectiva del derecho internacional, la respuesta europea plantea serias preocupaciones tanto políticas como sociales. El principio de non-refoulement o "no devolución", consagrado en la Convención de Ginebra, prohíbe devolver a personas a zonas donde su vida o libertad corran peligro. Sin embargo, los intentos de la UE de establecer “zonas seguras” en el Sinaí (Egipto) o de reforzar la cooperación con el gobierno egipcio para contener a los desplazados palestinos implican una externalización de responsabilidades que vulnera este principio. Además, el trato diferenciado otorgado a los desplazados ucranianos frente a los palestinos pone de manifiesto un doble rasero incompatible con el derecho internacional humanitario.

El caso de Gaza, entendido como un genocidio y una limpieza étnica en curso, interpela directamente a la credibilidad moral y jurídica de la UE. Su falta de una política común de asilo hacia los refugiados palestinos, sumada a la ausencia de mecanismos eficaces para garantizar el cumplimiento del derecho internacional humanitario, refleja una subordinación de los principios de protección humana a intereses geopolíticos y de seguridad internacionales.

Es por ello que releer el legado de Nansen bajo esta óptica tal vez nos permita recuperar el sentido original del humanitarismo europeo: la defensa incondicional de la vida frente a la razón de Estado. El Pasaporte Nansen, más que un documento, fue un símbolo de reconocimiento universal del sufrimiento humano, sin distinciones de origen o credo. Y es que dicha filosofía contrasta con la actual tendencia europea a condicionar la acogida de refugiados a criterios estratégicos o de conveniencia política, según el país de origen en cada caso.

Vista de la sede de la misión de la Unión Europea en Túnez en mayo de 2024 (HRW)